“공사특성에 따라 저가심의 도입하고 발주자가 직접 담당해야” (건설산업연구원)

<보고서 요약>

1. 최저가낙찰제 저가심의제도의 실효성 미흡

o 저가심의제도는 덤핑 입찰의 배제라는 측면에서는 어느 정도 역할을 하고 있으나, 저가 심의의 객관성이 부족하고, 허위 증빙서류 등을 걸러내기 어려워 실효성에 의문이 제기되고 있음.

- 절감 사유를 증빙하기 위해 제출하는 저가사유서 내용이 방대하여(5～6개 공종에 대한 사유서 200～2,000쪽 분량) 입찰자가 준비하는데 많은 노력이 소요되고, 심사 과정에서 이를 철저히 심사하는데 한계가 있음.

- 현행 저가 사유서의 증빙자료 인정 실태를 보면, 시공실적을 증빙하는 작업일보에서 작업 효율을 확인하기가 곤란하고, 입찰자가 저가심의서류를 작성하기 위해서 일부 자재를 전략적으로 저가 구매했을 경우에도 이에 대한 검증이 어려움.


2. 공사 특성에 따라 저가심의방식의 다양화 필요

o 현행 최저가낙찰제는 저가 심사의 획일화, 과도한 행정 부담 등의 문제점이 있으므로 공사 유형별로 구분하여 저가심의방식을 다양화하는 것이 필요

- 1) 단순한 기술이 적용되나 저가 투찰로 인하여 시공 부실이 우려되는 공사 : ‘제한적 최저가’ 로 발주하거나 현행 저가심의방식을 개선하여 1차 객관적 저가심의만을 실시

- 2) 고난도 공사나 교량이나 터널, 지하철 등 기술 경쟁이 필요한 공사 : 2단계 입찰(two step bidding)을 통하여 1차 심의를 통과한 기술 적격자를 대상으로 가격 경쟁 실시

- 3) 대형 공사로서 원가 절감이 요구되는 공사 : 최저가 Ⅲ방식을 활용하거나, 현행과 같이 2단계 저가심의를 하되, 저가심의기준을 단순화하고, 저가사유서의 인정 항목을 제한


3. 기술제안이 가미된 제한적최저가 낙찰제 도입 검토

o 덤핑 입찰 방지를 위하여 최저제한가격(Lower Limit)을 활용한 ‘제한적최저가’ 제도를 검토하고, 투찰률이 최저제한선에 집중되지 않도록 다음과 같은 보완책을 강구해야 함.

- 낙찰률 최저제한선은 현행의 공종기준금액 산정 방식을 원용하여 1)발주자 설계금액과 2)입찰자 평균 투찰금액을 가지고 산정하고, 발주기관마다 공사 종류별로 달리 규정

- 발주자설계금액을 비공개로 하여 입찰자가 공종기준금액을 손쉽게 예측할 수 없도록 함.

- 최저제한가격 이하로 투찰한 자 가운데, 새로운 공법이나 기술을 동원하여 원가를 낮춘 경우에는 물량내역서의 수정 여부와 기술제안의 타당성 등을 확인하여 최종 낙찰자로 인정하는 방안을 강구

- 조달청 1군 범위를 3～4개 군으로 세분하여 입찰참가자수를 줄이고, 체급별 경쟁을 강화해야 함.


4. 2단계의 저가심의제도 유지 필요, 발주자가 저가심의에 적극 참여해야

o 현재 최저가낙찰제하에서 저가심의제도는 1단계(객관적심사)와 2단계(주관적심사) 로 구분됨.

- 1단계 심사에서는 각 공종별로 부적정한 금액이 있는가를 판정하여 부적정공종수가 전체 공종수의 20% 이상이면, 자동 탈락됨.

- 2단계 심사는 부적정공종수가 전체공종수의 20% 미만인 입찰자를 대상으로 부적정공종에 대한 저가 사유서를 제출하여 주관적 저가심의가 이루어지고 있음.

o 정부에서는 최저가로 응찰했음에도 불구하고, 부적정공종수에 근거하여 1단계 심사에서 자동 탈락시키는 것은 문제가 있다고 판단하여, 덤핑 여부와 관계없이 순수한 최저가 응찰자부터 입찰금액의 적정성을 심사할 예정으로 있음.

- 또, 현재 ‘공종기준금액’의 80% 미만 공종만 저가 심의하도록 되어 있으나, 앞으로는 발주기관에서 심사대상 공종을 자율적으로 선정하도록 개선할 계획임.

o 순수 최저가 응찰자부터 저가심의를 실시할 경우, 절감사유서 작성수에 제한이 없기 때문에 현재보다 낙찰률이 하락하여 낙찰률이 60% 중반으로 떨어질 것으로 전망되며, 저가 심의량이 크게 증가하면서 과도한 행정력 낭비와 더불어 저가심의의 질적 저하를 초래할 것으로 전망됨.

o 따라서 과도한 행정력의 낭비를 방지하고, 저가심의의 질적 향상을 위해서는 현행과 같이 1단계 객관적 심사를 통하여 2단계 심사 대상을 선별하는 것이 필요

- 또, 공공공사의 경우 조달청에서 저가심의를 직접 담당하고 있으나, 저가심의업무의 질적 제고 및 과도한 행정 부담을 경감하기 위해서는 발주자 측에서 저가심의업무에 적극 참여토록 제도 개선이 요구됨.

- 1단계 객관적 심의는 ‘부적정 공종수’로 평가하기 보다는 ‘직접공사비’를 중심으로 평가하고, 주요 자재비 및 주요 공종에 투입되는 노무비에 대해서 저가심의를 강화해야 함.

o 2단계 주관적 심사에서는 저가판정기준을 재정립하고, 저가심의의 간소화와 더불어 저가사유서의 인정 항목을 신기술․신공법이나 객관적으로 검증이 가능한 것으로 제한할 필요성이 있음.

- 또한, 2단계 주관적 심사 대상자가 최소화되도록 입찰 참여자수를 줄이거나 1차 객관적 심사를 강화해야 함.

- 심의 결과에 대하여 이의 제기시 심의위원별 해명(Debriefing) 제도 도입

o 300억 이상 공사에서 무조건 최저가낙찰제를 강요하는 것은 획일적인 규제이며, 공사 특성에 따라 적합한 입낙찰 방식을 선택할 수 있도록 발주자에게 재량권을 부여하는 것이 요구됨.


관련기사 (2010.05.14)

“공사특성에 따라 저가심의 도입하고 발주자가 직접 담당해야”

- 建産硏 「최저가낙찰제 및 저가심의제도의 개선방향 」보고서에서 주장
- 최저가낙찰제 저가심의제도의 실효성 미흡
- 공사 특성에 따라 저가심의방식의 다양화 필요
- 기술제안이 가미된 제한적최저가 낙찰제 도입 검토
- 2단계의 저가심의제도 유지 필요, 발주자가 저가심의에 적극 참여해야
- 덤핑입찰 방지를 위해서는 기술제안 평가가 가미된 ‘제한적최저가제’ 검토를


□ 한국건설산업연구원(원장 김흥수)은 5월 12일 발간한「최저가낙찰제 및 저가심의제도의 개선방향」보고서를 통해 “공사특성에 따라 저가심의제도를 도입하고 발주자가 직접 담당해야 한다”고 주장했다.

□ 최민수 건설정책연구실장은 “저가심의제도는 덤핑 입찰의 배제라는 측면에서는 어느 정도 그 역할을 하고 있으나, 저가심의의 객관성이 부족하고 허위 증빙서류 등을 걸러내기 어려워 그 실효성의 의문시되고 있다”고 밝혔다.

□ 보고서에 따르면, “절감 사유를 증빙하기 위하여 제출하는 저가사유서 내용이 방대하여(5～6개 공종에 대한 사유서 200～2,000쪽 분량) 입찰자가 준비하는데 많은 노력이 소요되고, 심사 과정에서 이를 철저히 심사하는데 한계가 있으며”, “현행 저가사유서의 증빙자료 인정 실태를 보면, 시공실적을 증빙하는 작업일보에서 작업효율을 확인하기가 곤란하고, 입찰자가 저가심의서류를 작성하기 위해서 일부 자재를 전략적으로 저가 구매했을 경우에도 이에 대한 검증이 어려운 것”으로 나타났다.

□ 최 실장은 “현행 최저가낙찰제는 저가심사의 획일화, 과도한 행정부담 등의 문제점이 있으므로 공사유형별로 구분하여 저가심의방식을 다양화하는 것이 필요하다”고 지적했다.

 

<공사 유형별 도입 가능한 저가심의 방식> 1) 단순한 기술이 적용되나 저가투찰로 인해 시공부실이 우려되는 공사 : ‘제한적 최저가’로 발주하거나 현행 저가심의방식을 개선하여 1차 객관적 저가심의만을 실시 2) 고난도 공사나 교량이나 터널, 지하철 등 기술 경쟁이 필요한 공사 : 2단계 입찰(two step bidding)을 통하여 1차 심의를 통과한 기술 적격자를 대상으로 가격 경쟁 실시 3) 대형 공사로서 원가 절감이 요구되는 공사 : 최저가 Ⅲ방식을 활용하거나, 현행과 같이 2단계 저가심의를 하되, 저가심의기준을 단순화하고, 저가사유서의 인정 항목을 제한

 

□ 또한, 최 실장은 “덤핑입찰 방지를 위해 최저제한가격(Lower Limit)을 활용한 ‘제한적최저가’ 제도를 검토하고, 투찰률이 최저제한선에 집중되지 않도록 다음과 같은 보완책을 강구해야 한다”고 강조했다.

<‘제한적 최저가낙찰제 보완책> ◇ 낙찰률 최저제한선은 현행의 공종기준금액 산정 방식을 원용하여 1)발주자 설계금액과 2)입찰자 평균 투찰금액을 가지고 산정하고, 발주기관마다 공사 종류별로 달리 규정 ◇ 발주자설계금액을 비공개로 하여 입찰자가 공종기준금액을 손쉽게 예측할 수 없도록 함. ◇ 최저제한가격 이하로 투찰한 자 가운데, 새로운 공법이나 기술을 동원하여 원가를 낮춘 경우에는 물량내역서의 수정 여부와 기술제안의 타당성 등을 확인하여 최종 낙찰자로 인정하는 방안을 강구 ◇ 조달청 1군 범위를 3～4개 군으로 세분하여 입찰참가자수를 줄이고, 체급별 경쟁을 강화해야 함.

□ 최 실장은 “1단계(객관적 심사)와 2단계(주관적 심사)로 구분되어 있는 현행 2단계 저가심의제도를 유지해야 한다”면서, “아울러 발주자가 저가심의에 적극 참여하는 것이 바람직할 것으로 판단된다”고 밝혔다.

□ 최 실장은 “순수 최저가 응찰자부터 저가심의를 실시할 경우, 절감사유서 작성수에 제한이 없기 때문에 현재보다 낙찰률이 하락하여 낙찰률이 60%대 중반으로 떨어지는 한편, 저가 심의량이 크게 증가하면서 과도한 행정력 낭비와 함께 저가심의의 질적 저하를 초래할 것으로 전망된다”면서, “따라서 과도한 행정력 낭비를 방지하고, 저가심의의 질적 향상을 위해서는 현행과 같이 1단계 객관적 심사를 통해 2단계 심사 대상을 선별하는 것이 필요하다”고 주장했다.

□ 최 실장은 “특히 공공공사의 경우 조달청에서 저가심의를 직접 담당하고 있으나, 저가심의업무의 질적 제고 및 과도한 행정 부담을 경감하기 위해서는 발주자 측에서 저가심의업무에 적극 참여토록 제도 개선이 요구된다”고 강조했다.

한국건설산업연구원