건설 정책․제도의 변화 전망 및 향후 과제 / 건설산업의 일자리 동향 및 창출전략

제3주제 : 건설 정책․제도의 변화 전망 및 향후 과제 - 대중소 업체 간 동반 성장 요구돼, 발주자와 원하도급 간 상생협력체계 강화 필요 - 발주방식과 PQ심사 등에 있어 발주자에게 재량권 부여 필요 - 입찰 및 계약 단계에서 건설업체의 기술과 노하우를 적극 활용해야 / 최민수 연구위원․mschoi@cerik.re.kr

I. 건설산업정책의 변화 전망 및 향후 과제

□ 건설산업 정책은 그동안 업종 다양화와 더불어 규제 완화의 흐름속에서 대․중소기업간, 원․하도급간 상생협력을 도모하기 위하여 다양한 제도적 대책이 강구되어 왔음.

- 1990년대에는 시장개방과 더불어 건설업 면허 개방 등으로 건설업체수가 크게 증가하기 시작하였으며, 건설사업관리(CM) 업종의 신설, 시공참여자제도 도입 등과 같이 다양한 업역 체계가 형성되었음.

- 2000년대에는 건설업 면허제에서 등록제로 전환, 종합건설업과 일반건설업의 겸업 허용 등 다양한 규제 개선이 이루어졌으며, 최근에는 원도급자 직접 시공 강화, 시공참여자 폐지 등에서 볼 수 있듯이 종합건설업과 전문건설업 모두 직접 시공능력을 갖추는 것을 요구하고 있는 추세임.

□ 향후 건설산업에서는 포괄보증제도 도입, 주계약자형 공동도급 활성화 등과 같이 제도적으로 원하도급간 수평적 관계 구축이 진행될 전망이며, 파트너링 방식이나 프라임컨트랙팅(Prime Contracting) 방식 등이 도입되면서 발주자와 원하도급간 상생 협력 체계가 활성화될 것으로 전망됨.

□ 종합건설업계에서는 대형업체, 중견 및 중소업체간 동반 성장이 요구되고 있으며, 제로섬(Zero Sum) 게임에서 벗어나 포지티브섬(Positive Sum) 게임으로 전환이 요구됨.

- 이를 위해서는 틈새시장 개척, 해외건설시장 개척 확대, 건설업등록업자의 시공범위 확대 등을 통하여 시장 규모를 확대하는 한편, 업체규모별로 전문화/특화된 시장을 개척해 나갈 필요성이 있음.

- 특히 건설업 등록업체수가 13,000개사에 달하고 있음을 감안할 때, 무면허업자의 시공 범위를 축소하고, 건설업 등록업체의 시공 영역을 확대해 나가야 함.

II. 발주/입낙찰 제도의 변화 전망 및 향후 과제

□ 공공공사 입찰에서는 기술제안입찰 확대, 순수내역입찰 및 내역서 수정방식 도입, 행정안전부의 최적가치낙찰제 도입 등과 같이 단순히 가격 이외에 업체의 기술능력을 동시에 평가하는 Best Value 방식이 점차 확대될 가능성이 높음.

□ 현행 국가계약법령 등에서는 특정 업종이나 업역의 보호를 위하여 분리발주를 강제하거나 분할계약을 금지하고 있으나, 전세계적으로 분할계약을 금지하거나 특정 공사의 분리발주를 법령에서 강제하고 있는 사례는 찾아보기 어려움.

- 선진 외국에서는 공사 특성과 시장 수요, 발주기관의 요구 조건에 따라 유연하게 생산방식이 결정되는 시스템을 유지하고 있음.

- 앞으로 프로젝트의 개별 특성 및 공사비, 공기, 요구 성능 등 발주자의 요구 조건을 중시하여 발주자가 자율적으로 발주 방식을 선정, 운영할 수 있도록 제도 개선이 요망됨.

□ 공공공사 입찰에서는 공사 내용과 내역에 대한 충분한 검토 후에 입찰에 참여할 수 있도록 입낙찰 제도를 개선해야 함.

- 또, 해당 공사와 관련된 구체적인 기술능력이나 기술인력을 보유한 업체만이 입찰에 참여할 수 있도록 제한 경쟁을 확대해야 함.

□ PQ 대상 공사도 획일적으로 규정되어 있으나, 최저가낙찰제 이외의 공사는 공사 특성에 따라 발주기관에서 PQ 실시 여부 등을 자유롭게 결정할 수 있도록 개선이 요구됨.

- PQ 평가 기준도 회계예규에서 심사항목 등을 일률적으로 규정하고 있으나, 앞으로는 발주기관의 재량권이 강화되어야 함.

- 또, PQ나 적격심사에 있어서는 단순한 실적 평가 위주로 진행되고 있으나, 앞으로는 과거 시공평가결과를 중시하고, 공사 및 현장 특성에 따라 평가항목 및 평가배점을 다양화해야 함.

□ 건설공사의 대형화, 복잡화에 대응하여 입찰 및 계약단계에서 건설업체의 기술과 노하우를 적극적으로 활용해야 함. 이를 위해서는 입찰VE방식, Two Stage방식, 공기단축계약방식, 브릿징(Bridging) 방식 등의 활용이 요구됨.

□ 산업정책 측면에서는 건설업체의 경영 환경을 고려할 때, 대형업체와 중견업체, 중소업체 등이 공존할 수 있는 시장 환경을 조성하기 위하여 세심한 배려가 요구됨.

- 업체간 기술 경쟁을 강화하되, 군제한 경쟁이나 도급 하한제의 개선, 혹은 시공여유율 제도 등을 통하여 호혜평등한 경쟁 환경을 구축해야 함.

- 문어발식 공사 수주에서 벗어나 특정 분야에 핵심 역량을 갖추고 전문화를 유도할 수 있도록 입찰, 계약제도를 정비해 나갈 필요가 있음.

□ 발주기관에서는 기술력 중심의 입찰․계약 제도를 운영하기 위해서는 내역심사와 저가심의 등에 필요한 전문성을 향상시켜야 하며, 공사특성별로 입찰자의 기술력을 판단할 수 있는 효과적인 평가 항목 및 배점 개발에 더욱 노력해야 함.

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제4주제 : 건설산업의 일자리 동향 및 창출전략 2007년 8월 이래 30개월째 건설업 고용 감소 지속 건설산업의 특성과 노동계수로 볼 때 고용 창출 잠재력 매우 커 낙찰률 저하에 따른 노무비 부족을 불법외국인력 투입으로 보전⇒고용 감소 초래 적정노무비 확보 문제 선결되어야, 맞춤형 육성정책 등 인력 공급기반 강화도 필요 / 심규범 연구위원․gbshim@cerik.re.kr

□ “최근 30개월째 지속된 건설현장 일자리 감소의 주원인이 과도한 낙찰률 저하에 따른 노무비 삭감”이라는 분석이 제시됨.

□ 낙찰률 저하에 따른 노무비 부족을 만회하기 위해 작업 팀 규모를 축소하거나 불법 외국인력을 투입함으로써, 2007～9년 사이의 최저가낙찰제 현장에서만 약 17만개의 내국인 일자리가 감소한 것으로 추정됨.

□ 건설산업은 기계화 및 자동화의 한계로 노동의존도가 높고, 해외 이전이 불가능하며, 비숙련인력의 일자리도 있기 때문에 어느 나라든 일자리의 보고(寶庫)로 활용되는 특성이 있음.

- 2007년 건설업 고용계수가 10.3(명/10억원)으로 서비스업보다 높아 전산업 중 최고인 점도 건설산업의 일자리 창출 잠재력이 건재함을 증명

□ “2007년 8월 이래 30개월째 건설업취업자수가 감소”하는 원인을 건설현장의 고용 행태에서 찾을 수 있음.

- 즉, “과도한 노무비 삭감을 만회하기 위해 건설사업주는 작업 팀 인원수를 줄이거나 임금이 상대적으로 저렴한 불법 외국인력을 투입하는데, 바로 이것이 내국인 일자리 감소로 이어지고 있으며” 그러한 경향은 낙찰률이 낮을수록 심화되는 것으로 나타남.

□ 2007～9년 사이의 최저가낙찰제 시행 공사를 대상으로 분석한 결과 약 17만개의 내국인 일자리가 감소한 것으로 추정

□ 건설산업의 일자리 창출을 위해서는 당장의 예산 절감이 아닌 보다 멀리 그리고 전체를 아우를 수 있는 전략이 필요

□ 낙찰률을 낮춰 절감된 재원으로 다른 공사를 만드는 것보다 발주된 공사에 적정 노무비를 지불하는 편이 훨씬 효과적인 것으로 분석됨.

□ 결국 ‘건설산업 일자리 창출 전략의 핵심은 적정 노무비의 확보 및 전달’. “사업주의 적정 노무비 확보뿐만 아니라 근로자로까지의 전달 체계가 내재된 사례로서 미국을 주목해야 할 것”임.

※ 미국에서는 정부가 노무비를 조사하여 공표하고 공공발주자가 이를 계상하면 건설업자가 이를 삭감하지 못하는 prevailing wage라는 제도를 운용하고 있다. 이것이 건설업계 전체의 파이를 키워 구성원의 상생과 내국인 일자리 창출 그리고 지속 가능한 성장을 도모하고 있다.

□ 2007～9년 사이의 최저가낙찰제 공사에 적정 노무비가 지급되었다면 추가로 약 16만개의 내국인 일자리가 창출되었을 것으로 추정됨.

□ 그 외에도 내국인 근로자를 다수 고용한 사업주에 대한 인센티브 부여와 지속적인 일자리 창출을 위한 내국인력 공급 기반 강화도 필요

한국건설산업연구원